Kinh nghiệm sử dụng, đánh giá tài liệu, chứng cứ về hồ sơ địa chính trong các vụ án liên quan đến đất đai

Ảnh minh họa.

Hồ sơ địa chính

Hồ sơ địa chính là tập hợp tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về hiện trạng và tình trạng pháp lý của việc quản lý, sử dụng các thửa đất, tài sản gắn liền với đất để phục vụ nhu cầu quản lý nhà nước về đất đai và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân có liên quan(1). Thành phần hồ sơ địa chính gồm có: tài liệu điều tra đo đạc địa chính gồm bản đồ địa chính và sổ mục kê đất đai; sổ địa chính; bản lưu giấy chứng nhận.

Bản đồ địa chính và sổ mục kê đất đai

Bản đồ địa chính thể hiện vị trí, ranh giới, diện tích các thửa đất và các đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất. Bản đồ địa chính được lập để phục vụ đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các nội dung khác liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai. Sổ mục kê là kết quả của việc điều tra, đo đạc địa chính, tổng hợp các thông tin thuộc tính của thửa đất và các đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất gồm: số hiệu tờ bản đồ, số hiệu thửa đất, diện tích, loại đất, tên người sử dụng đất và người được giao quản lý đất. Hiện nay, bản đồ địa chính và sổ mục kê đất đai được lập dưới dạng số và được lưu giữ trong cơ sở dữ liệu địa chính để phục vụ cho nhu cầu tra cứu của các cá nhân, tổ chức khi có nhu cầu cũng như sử dụng vào quá trình quản lý đất đai của các cấp chính quyền. Đối với các địa phương chưa hoàn thành việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính dưới dạng số thì bản đồ địa chính, sổ mục kê được in ra giấy để sử dụng.

Sổ địa chính

Sổ địa chính được lập để ghi nhận kết quả đăng ký, làm cơ sở xác định tình trạng pháp lý và giám sát, bảo hộ các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người được Nhà nước giao quản lý đất theo quy định của Luật Đất đai. Sổ địa chính được lập dưới dạng giấy hoặc dạng sổ. Nội dung sổ địa chính chủ yếu ghi nhận các dữ liệu sau: dữ liệu về số hiệu, địa chỉ, diện tích của thửa đất hoặc đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất; dữ liệu về người sử dụng đất, người được Nhà nước giao quản lý đất; dữ liệu về quyền sử dụng đất, quyền quản lý đất; dữ liệu về tài sản gắn liền với đất; dữ liệu tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, quyền quản lý đất; dữ liệu về sự thay đổi trong quá trình sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất(2).

Bản lưu giấy chứng nhận

Bản lưu giấy chứng nhận được hiểu là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), thường được gọi là sổ đỏ, sổ hồng hoặc giấy đỏ. Luật Đất đai năm 2003 quy định: “GCNQSDĐ là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất”. Luật Đất đai năm 2013 bổ sung như sau: “GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất đai là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất”(3). Bản lưu giấy chứng nhận dạng số được quét từ bản gốc giấy chứng nhận trước khi trao cho người sử dụng đất để lưu trong cơ sở dữ liệu địa chính. Đối với các địa phương chưa xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính thì lập hệ thống bản lưu giấy chứng nhận ở dạng giấy. Cho tới thời điểm hiện nay, căn cứ vào Điều 22 số Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, chúng ta còn tồn tại 03 loại giấy chứng nhận như sau:

(1)Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (bản màu trắng) quy định tại Quyết định số 24/2004/QĐ- BTNMT ngày 01/11/2004 và Quyết định số 08/2006/QĐ-BTNMT ngày 21/7/2006 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy định về GCNQSDĐ.

(2)Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở (bản màu xanh) theo quy định tại Nghị định số 60/CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị.

(3)Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được quy định tại Thông tư số số 17/2009/TT-BTNMT và Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

Trách nhiệm lập, cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính; giá trị pháp lý của hồ sơ địa chính

Sở tài nguyên và môi trường có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc đo đạc lập bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai; chỉ đạo thực hiện chỉnh lý, cập nhật biến động bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai; lập, cập nhật và chỉnh lý biến động thường xuyên sổ địa chính và các tài liệu khác của hồ sơ địa chính ở địa phương.

Văn phòng đăng ký đất đai chịu trách nhiệm chỉnh lý biến động thường xuyên đối với bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai; tổ chức lập, cập nhật, chỉnh lý biến động hồ sơ địa chính các tài liệu khác; cung cấp bản sao bản đồ địa chính, sổ địa chính, sổ mục kê đất đai (dạng số hoặc dạng giấy) cho ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn sử dụng(4).

Hồ sơ địa chính làm cơ sở để xác định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, xác định quyền và nghĩ vụ của người được Nhà nước giao quản lý đất theo quy định của pháp luật đất đai. Hiện nay, hồ sơ địa chính tồn tại dưới dạng giấy, dạng số và có giá trị pháp lý như nhau. Trên thực tế, có sự không thống nhất thông tin giữa các tài liệu của hồ sơ địa chính thì phải thực hiện kiểm tra, đối chiếu các tài liệu trong hồ sơ địa chính và hồ sơ thủ tục đăng ký để xác định thông tin có giá trị pháp lý làm cơ sở chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính(5).

Tình huống thực tiễn(6)

Năm 2019, Ủy ban nhân dân huyện Long Thành thuộc tỉnh Đồng Nai tiến hành kiểm tra, xác minh việc cấp GCNQSDĐ đối với thửa đất số 11, tờ bản đồ số 20 diện tích 7.411,6m2 cho bà Lê Thị Thỏa(7) và thửa đất số 513, tờ bản đồ số 20, diện tích 17.656,9m2 cho bà Nguyễn Thị Lan(8) tại xã Bình Sơn, huyện Long Thành(9). Kết quả kiểm tra xác định: các cơ quan, đơn vị địa phương đã tham mưu, đề xuất Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) huyện Long Thành cấp giấy chứng nhận lần đầu cho bà Thỏa và bà Lan đối với 02 thửa đất nêu trên là không đúng với quy định của pháp luật vì 02 thửa đất này có nguồn gốc là đất công do Nhà nước quản lý. Vụ việc được chuyển đến Cơ quan Cảnh sát điều tra Công an huyện Long Thành để xử lý theo quy định. Sau đó, vụ án được chuyển sang Cơ quan Cảnh sát điều tra Công an tỉnh Đồng Nai để giải quyết theo thẩm quyền. Ngày 01/10/2022, Cơ quan Cảnh sát điều tra Công an tỉnh Đồng Nai ban hành Bản kết luận điều tra vụ án hình sự đề nghị truy tố vụ án “thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng” xảy ra tại xã Bình Sơn, huyện Long Thành, tỉnh Đồng Nai đối với 07 bị can. Ngày 24/10/2022, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đồng Nai ban hành cáo trạng, xác định các bị can đã phạm tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng quy định tại khoản 3 Điều 360 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017)(10). Tuy nhiên, căn cứ khoản 1 Điều 7 Bộ luật Hình sự năm 2015, điểm c khoản 1 Điều 2 Nghị quyết số 41/2017/QH14 của Quốc hội, các bị can được xác định phạm tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng theo khoản 2 Điều 285 Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009).

Ngày 16/6/2023, Tòa án nhân dân huyện Long Thành tuyên xử 07 bị cáo phạm tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng với mức án thấp nhất là cải tạo không giam giữ và cao nhất là 04 năm tù giam(11). Không đồng ý với bản án sơ thẩm, 06 bị cáo đã kháng cáo kêu oan. Ngày 23/11/2023, Tòa án nhân dân tỉnh Đồng Nai đã tuyên hủy toàn bộ bản án sơ thẩm của Tòa án nhân dân huyện Long Thành để điều tra lại theo quy định của pháp luật(12).

Qua nghiên cứu hồ sơ và thực tiễn tố tụng cho thấy, bản án số 98/2023/HS-ST ngày 16/6/2023 của Tòa án nhân dân huyện Long Thành có những sai sót nghiêm trọng như sau:

Không tôn trọng các chứng cứ, tài liệu có trong hồ sơ địa chính do Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai ban hành qua các thời kỳ

Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đồng Nai và Tòa án nhân dân huyện Long Thành chỉ căn cứ duy nhất vàohai bản kết luận giám định tư pháp cá nhân(13) để khẳng định thửa đất số 11 và 513 tờ bản đồ 20 xã Bình Sơn là đất do UBND xã Bình Sơn quản lý để kết tội các bị cáo thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng là không khách quan. Trên thực tế, 02 thửa đất cấp cho bà Thỏa và bà Lan đã được chính lý, cập nhật tại hồ sơ địa chính qua nhiều thời kỳ khác nhau. Tuy nhiên, cảhai giám định viên tư pháp chỉ căn cứ vào sổ mục kê năm 1999 của xã Bình Sơn để xác định 02 thửa đất nêu trên là đất “công” do UBND xã Bình Sơn quản lý mà không xem xét đến các thông tin có trong sổ mục kê năm 2007, năm 2011 và phần mềm ĐongNai.LIS năm 2017 là trái với quy định của pháp luật. Cụ thể, về nguồn gốc, thửa đất số 11 và 513 tờ bản đồ số 20 (theo bản đồ đo đạc năm 2017) là một phần của thửa đất số 14, tờ bản đồ số 7 xã Bình Sơn có diện tích 150.216m2, đất R.Tn.S (đất rừng sản xuất) do UBND xã Bình Sơn quản lý(14). Tuy nhiên, trước đó vào ngày 16/6/1990, UBND xã Bình Sơn đã ký hợp đồng kinh tế số 01/HĐ, giao cho Trường Trung học Lâm nghiệp số 2 trồng rừng với diện tích 34,8ha trong đó có 150.216m2 thuộc thửa đất số 14, tờ bản đồ số 7. Ngày 26/11/2004 UBND xã Bình Sơn và Trường Trung học Lâm nghiệp số 2 ký thanh lý hợp đồng số 01/HĐ và bàn giao thực địa 34,8ha cho UBND xã Bình Sơn.

Ngày 12/10/2004, Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai ký Quyết số 4787/QĐ.CT.UBND, phê duyệt Dự án tại Cụm tiểu thủ công nghiệp Bình Sơn với tổng diện tích 61,2ha trong đó có thửa đất số 14, tờ bản đồ số 7.

Ngày 02/4/2023, UBND huyện Long Thành ban hành Quyết định số 1109/QĐ-UBND về việc xét duyệt quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020, kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011-2015) xã Bình Sơn, huyện Long Thành, xác định Cụm tiểu thủ công nghiệp Bình Sơn có diện tích 57,0ha; giảm 4,2ha so với Quyết định 4787 của Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai. Trong 4,2ha giảm có thửa 11 và 513 tờ bản đồ 20 xã Bình Sơn. Lý do giảm là thực hiện theo ý kiến của UBND tỉnh Đồng Nai(15) và của Sở Công thương tỉnh Đồng Nai(16). Trên thực tế, 4,2ha đất đưa ra khỏi Cụm công nghiệp Bình Sơn đã bị các hộ dân lấn chiếm, sử dụng từ những năm 1990 cho đến thời điểm được cấp giấy nhưng UBND xã Bình Sơn không xử lý vi phạm. Nhiều thửa đất nằm trong 4,2ha đưa ra khỏi Cụm tiểu thủ công nghiệp Bình Sơn đã được cấp GCNQSDĐ cho các hộ gia đình cá nhân khác tương tự như trường hợp của bà Thỏa, bà Lan. Sổ mục kê năm 2011 cũng đã ghi nhận đối tượng sử dụng thửa đất 11, 513 tờ bản đồ số 20 là hộ gia đình cá nhân, ký hiệu GDC(17).

Sau khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai hoàn thiện việc quản lý dữ liệu hồ sơ địa chính dưới dạng số. Ngày 19/4/2016 Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông báo số 1369/BTNMT-TCQLĐĐ đồng ý để Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai được sử dụng phần mềm “Quản lý đất đai tỉnh Đồng Nai - DongNai.LIS”. Nếu tra cứu trên phần mềm DongNai.LIS vào thời điểm năm 2017 thì 02 thửa đất số 11 và 513, tờ bản số 20 xã Bình Sơn thể hiện: Đối tượng sử dụng đất là đất do hộ gia đình cá nhân; chưa được cấp GCNQSDĐ cho hộ gia đình cá nhân nào; phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (đất ở nông thôn và đất giao thông); đất không có tranh chấp. Như vậy, tại thời điểm cấp GCNQSDĐ cho bà Thỏa và bà Lan, hồ sơ địa chính 02 thửa đất trên hoàn toàn không thể hiện là đất “công” do UBND xã Bình Sơn quản lý, do đó việc cấp giấy chứng nhận cho bà Thỏa và bà Lan là đúng pháp luật. Mặt khác, theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và 2013, UBND cấp xã có trách nhiệm quản lý, bảo vệ đất chưa sử dụng tại địa phương và đăng ký vào hồ sơ địa chính(18). Thế nhưng, từ năm 2003 đến thời điểm cấp GCNQSDĐ cho bà Thỏa và bà Lan (năm 2017), 02 thửa đất nêu trên không được UBND xã Bình Sơn làm thủ tục đăng ký kê khai, không có trong danh sách đất công giao cho UBND xã Bình Sơn quản lý. Như vậy, các cơ quan tiến hành tố tụng Đồng Nai xác định thửa đất số 11 và 513, tờ bản đồ số 20 xã Bình Sơn là đất công do UBND xã Bình Sơn quản lý tại thời điểm cấp GCNQSDĐ cho bà Thỏa và bà Lan là trái với các tài liệu có trong hồ sơ địa chính, do đó không bảo đảm căn cứ pháp lý để buộc tội các bị cáo. Trong vụ án này, các bị cáo chỉ bị kết tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng khi thửa đất số 11, 513 giao cho UBND xã Bình Sơn quản lý, sử dụng và được ghi nhận trong hồ sơ địa chính tại thời điểm cấp giấy chứng nhận nhưng các bị cáo không phát hiện ra nên đã cấp nhầm cho bà Thỏa và bà Lan. Nói cách khác, trong vụ án này, UBND xã Bình Sơn không mất quyền quản lý, sử dụng 02 thửa đất với tổng trị giá hơn 18 tỷ đồng theo như định giá của các cơ quan chức năng, nên không thể khởi tố, truy tố và xét xử các bị cáo về tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng vì không bảo đảm các yếu tố cấu thành tội phạm (không phát sinh hậu quả).

Không xem xét tính hợp pháp về tư cách của các giám định viên tư pháp cũng như các thiếu sót trong các Bản kết luận giám định tư pháp do Cơ quan điều tra cung cấp

Hồ sơ địa chính trong đó có sổ mục kê do Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai lập và giao cho các phường xã quản lý, sử dụng. Cơ quan này là đơn vị thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các huyện, thành phố trực thuộc tỉnh. Trong vụ án này, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai là bên có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến vụ án, việc nhân viên thuộc Sở này thực hiện giám định tư pháp cá nhân đối với vụ án này là không phù hợp với quy định của pháp luật.hai giám định viên tư pháp là những cán bộ làm việc lâu năm tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai, trải qua nhiều vị trí công tác và có thể tham gia vào quá trình thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; xây dựng hồ sơ địa chính của huyện Long Thành, do vậy kết quả giám định sẽ không bảo đảm tính khách quan. Thực tế,hai giám định viên tư pháp chỉ sử dụng duy nhất sổ mục kê năm 1999 để nhận định thửa đất 11 và 513, tờ bản đồ số 20 do UBND xã Bình Sơn quản lý, sử dụng mà bỏ qua các thông tin được cập nhật, chỉnh lý biến động tại hồ sơ địa chính năm 2007, 2011 và phần mềm ĐongNai.LIS là vi phạm quy định tại khoản 2 Điều 11 Luật Giám định tư pháp năm 2012, sửa đổi bổ sung năm 2020.

Kinh nghiệm về sử dụng, vận dụng, đánh giá các chứng cứ liên quan đến hồ sơ địa chính trong quá trình giải quyết các vụ án liên quan đến đất đai

Thứ nhất: Cơ sở dữ liệu đất đai trong đó có hồ sơ địa chính là tài sản quốc gia, được cơ quan nhà nước xây dựng, ban hành theo quy định của pháp luật. Các thông tin được ghi nhận trong hồ sơ địa chính có giá trị sử dụng mà không phải chứng minh, trừ trường hợp có văn bảnhay quyết định của các cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh, thay đổi, hủy bỏ.

Thứhai: Hồ sơ địa chính được cập nhật, chỉnh lý, biến động liên tục qua nhiều thời kỳ, nhiều giai đoạn và có tính kế thừa. Chính vì vậy, khi xem xét, sử dụng các thông tin có trong hồ sơ địa chính để giải quyết các vụ án liên quan đến đất đai, cần lưu ý đến hiệu lực về không gian và thời gian.

Thứ ba: Khi phát hiện các thông tin ghi nhận tại hồ sơ địa chính có sự mâu thuẫn, không thống nhất với nhau, cần yêu cầu các cơ quan chức năng có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, đối chiếu các tài liệu trong hồ sơ địa chính và hồ sơ thủ tục đăng ký để xác định thông tin có giá trị pháp lý, làm cơ sở chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính mới đưa vào sử dụng.

Thứ tư: Đối với các trường hợp xác định đất “công” do UBND xã trực tiếp quản lý sử dụng thì UBND xã nơi có đất phải chứng minh được một trong các tài liệu cụ thể sau đây:

(1)Các thông tin về số hiệu tờ bản đồ, số hiệu thửa đất, diện tích, loại đất, tên người sử dụng, quản lý đất phải ghi nhận là UBND xã nơi có đất hoặc UBND xã đã tiến hành đăng ký kê khai đất đai theo quy định tại Điều 103 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 164 Luật Đất đai năm 2013.

(2)Nếu không có các tài liệu nêu trên thì không có căn cứ để xác định là đất “công” do UBND xã trực tiếp quản lý, sử dụng tại thời điểm được thẩm định. Nhiều trường hợp cơ quan có thẩm quyền từ chối cấp GCNQSDĐ lần đầu cho người dân với lý do là đất “công” do UBND xã quản lý nhưng không chứng minh được bằng các tài liệu có trong hồ sơ địa chính nên bị thua kiện tại các phiên tòa hành chính.

Kết luận

Cơ sở dữ liệu đất đai trong đó có thành phần hồ sơ địa chính đóng vai trò hết sức quan trọng trong công tác quản lý đất đai của Nhà nước. Quá trình xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai được tiến hành chặt chẽ theo đúng trình tự và quy định của pháp luật. Các thông tin được ghi nhận trong cơ sở dữ liệu đất đai (bao gồm hồ sơ địa chính) có giá trị sử dụng thống nhất trên toàn quốc. Việc hiểu rõ bản chất, nắm vững các thành phần; trình tự, thủ tục, lập, phát hành hồ sơ địa chính; giá trị pháp lý của hồ sơ địa chính sẽ giúp các cơ quan chức năng, cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết đúng đắn, chính xác trong quá trình giải quyết các vụ việc, vụ án liên quan đến lĩnh vực đất đai.

TS.LS ĐINH TRỌNG LIÊN

Ủy viên Ban Chủ nhiệm Đoàn Luật sư tỉnh Đồng Nai

Chi phí tố tụng dân sự: Quy định pháp luật và áp dụng thực tiễn