Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi): Mở rộng đối tượng và hoàn thiện cơ chế thực hiện trong thời đại công nghệ số

  Luật gia, Tiến sĩ Trần Minh Sơn.

Luật Bảo hiểm xã hội: Những thành tựu và hạn chế, bất cập

Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) 2014 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 20/11/2014 (thay thế Luật Bảo hiểm xã hội số 71/2006/QH11), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016 (riêng quy định tại điểm b khoản 1 và khoản 2 Điều 2 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2018). Trên cơ sở kết quả đánh giá, tổng kết của các cơ quan trong hơn 05 năm qua, có thể khái quát một số kết quả và hạn chế, bất cập trong thực tiễn thực hiện Luật BHXH như sau:

Về kết quả đạt được

Luật BHXH 2014 với những điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi nổi bật  như: (1) Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc đến những người làm việc theo hợp đồng lao động có thời hạn từ đủ 01 tháng đến dưới 03 tháng và những người lao động là công dân nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam có giấy phép lao động hoặc chứng chỉ hành nghề hoặc giấy phép hành nghề do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp; (2) Nhà nước hỗ trợ tiền đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện; (3) Tăng thời gian nghỉ chế độ thai sản từ 04 tháng lên 06 tháng và quy định chế độ nghỉ thai sản đối với nam giới khi vợ sinh con; chế độ thai sản của lao động nữ mang thai hộ và người mẹ nhờ mang thai hộ; (4) Điều chỉnh công thức tính lương hưu; và (5) Quy định chức năng thanh tra chuyên ngành về đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế của cơ quan bảo hiểm xã hội...

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BHXH 2014 đã được Chính phủ và các bộ, ngành liên quan ban hành cơ bản đầy đủ, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực thi chính sách, chế độ bảo hiểm xã hội, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo người lao động, bảo đảm an sinh xã hội và hội nhập quốc tế. Một số kết quả cụ thể như sau: (1) Về chính sách đã bao gồm gần như đầy đủ các chính sách theo thông lệ quốc tế, bao gồm chính sách bảo hiểm hưu trí, tử tuất; bảo hiểm ốm đau, thai sản; bảo hiểm y tế (BHYT); bảo hiểm tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; bảo hiểm thất nghiệp (BHTN); (2) Về loại hình BHXH đã bao gồm cả BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện: Chính sách BHXH bắt buộc được áp dụng đối với người lao động có quan hệ lao động và BHXH tự nguyện được áp dụng đối với đối tượng không có quan hệ lao động (thực hiện với hai chế độ hưu trí và tử tuất); theo đó khu vực kinh tế chính thức và phi chính thức đều có thể tham gia và thụ hưởng từ chính sách BHXH; (3) Về phạm vi bao phủ BHXH: Theo báo cáo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, tính đến hết tháng 12/2020 đã có hơn 16 triệu người tham gia BHXH (chiếm khoảng 33,5% lực lượng lao động trong độ tuổi); 13,3 triệu người tham gia bảo hiểm thất nghiệp (chiếm 27,8% lực lượng lao động trong độ tuổi); (4) Số thu BHXH (từ nguồn đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động) năm 2020 là gần 260 nghìn tỷ đồng, tăng gần 11 lần so với năm 2007 là năm đầu tiên thực hiện Luật BHXH; (5) Về mô hình quản lý và thực hiện chính sách BHXH đã cơ bản phù hợp với thông lệ của các nước.

Về hạn chế, bất cập

Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, quá trình thực tiễn, báo cáo của các cơ quan khi thực hiện Luật BHXH cho thấy một số hạn chế, bất cập đã bộc lộ, cụ thể như sau:

Một là, diện bao phủ BHXH theo quy định của pháp luật cũng như quy mô tham gia BHXH trên thực tế còn thấp: (i) Về quy định của pháp luật: Chính sách BHXH hiện hành chưa hướng đến bao phủ toàn dân. Quy định về điều kiện hưởng lương hưu và nhận BHXH một lần còn bất cập. Hệ thống BHXH về cơ bản còn thiết kế đơn tầng, sự kết nối giữa chính sách BHXH với các chính sách xã hội khác như: chính sách bảo trợ xã hội đối với người cao tuổi, người khuyết tật trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt... chưa đồng bộ, chặt chẽ để thực sự đóng vai trò là một trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội nên diện bao phủ còn thấp, nhất là khu vực nông nghiệp, nông thôn và khu vực không có quan hệ lao động. Chính sách BHXH cho khu vực phi chính thức mới giới hạn ở hai chế độ hưu trí và tử tuất, một thời gian dài không có chính sách hỗ trợ của Nhà nước [1]. BHXH bắt buộc còn bỏ sót một số nhóm đối tượng có nhu cầu và có khả năng nhưng chưa được luật hóa để tham gia như chủ hộ kinh doanh cá thể; người quản lý doanh nghiệp, người quản lý điều hành hợp tác xã không hưởng tiền lương, người lao động làm việc theo chế độ linh hoạt; (ii) Về quy mô tham gia BHXH trên thực tế: Tính đến năm 2020, mới chỉ có gần 33,5% lực lượng lao động trong độ tuổi tham gia BHXH, vẫn còn gần 32 triệu người trong lực lượng lao động trong độ tuổi lao động (khoảng 66,5%) chưa tham gia BHXH. Mục tiêu đến năm 2030 có khoảng 60% lực lượng lao động trong độ tuổi tham gia BHXH theo tinh thần Nghị quyết số 28-NQ/TW là một thách thức rất lớn nếu không có những giải pháp căn cơ về cả chính sách và công tác tổ chức thực hiện.

Tính đến cuối 2020, theo số liệu của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, Việt Nam có khoảng 14,1 triệu người sau độ tuổi nghỉ hưu (từ 55 tuổi trở lên đối với nữ; từ 60 tuổi trở lên đối với nam). Trong số đó, chỉ có khoảng trên 3,1 triệu người đang được hưởng lương hưu, BHXH hằng tháng (chiếm 22,1%) tổng số người sau độ tuổi nghỉ hưu. Nếu tính cả những người đang hưởng trợ cấp hưu trí xã hội (1,8 triệu người) thì tổng cộng có khoảng gần 5 triệu người (chiếm 35%) được hưởng các khoản trợ cấp hàng tháng. Như vậy, cho đến nay vẫn còn khoảng 9,2 triệu người sau độ tuổi nghỉ hưu (chiếm 65%) chưa thuộc diện bao phủ của hệ thống BHXH hoặc tầng an sinh xã hội nào khác. Trong khi đó, mục tiêu Nghị quyết số 28-NQ/TW đặt ra là đến năm 2021 có khoảng 45% số người sau độ tuổi nghỉ hưu được hưởng lương hưu sẽ là một thách thức rất lớn.

Phát triển đối tượng BHXH còn dưới mức tiềm năng, còn nhiều đối tượng thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc nhưng chưa tham gia (Ví dụ, chưa quy định chủ doanh nghiệp, doanh nghiệp hộ gia đình, người tự kinh doanh không thuê mướn lao động, lao động làm việc theo chế độ linh hoạt… tham gia BHXH bắt buộc, trong khi đó, 97% doanh nghiệp Việt Nam là nhỏ và vừa, thôi kinh doanh cũng là lúc cần có thu nhập thay thế). Số lượng hưởng BHXH một lần tăng nhanh chóng dẫn tới độ bao phủ BHXH tăng chậm.

Hai là, quỹ hưu trí và tử tuất khó đảm bảo cân đối trong dài hạn. Do chính sách BHXH hiện hành được kế thừa từ các chính sách BHXH trong giai đoạn kế hoạch hóa tập trung, thiết kế dành cho công nhân viên chức khu vực nhà nước, do NSNN đảm bảo. Khi mở rộng ra các khu vực kinh tế khác thì chính sách chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời, chưa phù hợp với sự thay đổi về đặc điểm của quy mô và cơ cấu dân số (tốc độ già hóa dân số), chưa phù hợp với nguyên tắc đóng - hưởng và cân đối giữa mức đóng - mức hưởng dẫn đến quỹ hưu trí và tử tuất khó đảm bảo khả năng cân đối trong dài hạn.

Theo thống kê của BHXH Việt Nam, bình quân người tham gia BHXH đóng góp trong 28 năm với tỷ lệ 22% vào quỹ hưu trí và tử tuất, trong khi hưởng lương hưu bình quân 25 năm với tỷ lệ hưởng bình quân 70,1% (theo thông lệ quốc tế, với mô hình hưu trí như Việt Nam hiện nay, để người nghỉ hưu hưởng lương hưu trong 20 năm thì thời gian đóng góp bình quân ít nhất là 40 năm thì mới đảm bảo cân đối quỹ hưu trí trong dài hạn).

Bên cạnh đó, tương quan giữa số người đóng và số người hưởng có xu hướng ngày càng giảm. Năm 1996, cứ có 217 người đang đóng BHXH thì chỉ có 01 người đang hưởng chế độ hưu trí; 10 năm sau, năm 2006 tỷ lệ này là 12,6/1; đến năm 2017 là 8,2/1 và đến năm 2020 là 7,7/1. Tỷ lệ số chi trên số thu vào quỹ hưu trí và tử tuất trong thời gian qua đang có xu hướng tăng lên.

Tỷ lệ hưởng lương hưu trên số năm đóng góp của Việt Nam hiện nay là khá cao, mức tối đa là 75% (Hầu hết các nước đều quy định sau 40 năm đóng góp, tỷ lệ hưởng lương hưu tối đa không quá 60% như Trung Quốc, Hàn Quốc…) cho 35 năm đóng góp đối với nam và 30 năm đóng góp đối với nữ, tương ứng với tỷ lệ tích lũy là 2,14% cho mỗi năm đóng góp đối với nam và 2,5% cho mỗi năm đóng góp đối với nữ. Tỷ lệ này vẫn cao hơn nhiều so với các nước trong khu vực và trên thế giới và chính sách hưu trí của Việt Nam được các chuyên gia của Tổ chức Lao động quốc tế đánh giá là thuộc loại hào phóng nhất thế giới.

Ba là, chính sách BHXH thiếu sự chia sẻ theo nghĩa rộng. Hiện nay tính chất chia sẻ rủi ro chỉ thể hiện rõ trong các chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp. Chính sách hưu trí được thiết kế còn nặng về nguyên tắc đóng - hưởng,  nhưng thiếu chú ý đến nguyên tắc chia sẻ giữa người có mức lương cao và mức lương thấp để thu hẹp khoảng cách về thu nhập giữa các nhóm lao động. Theo báo cáo của BHXH Việt Nam thì khoảng cách chênh lệch giữa người có mức lương hưu cao nhất và lương hưu thấp nhất hiện nay là tương đối lớn.

Bốn là, quy định điều kiện về thời gian tối thiểu được hưởng lương hưu quá chặt chẽ dẫn đến số người đang tham gia rời bỏ hệ thống BHXH trước tuổi nghỉ hưu khá lớn

Theo quy định của Luật BHXH điều kiện thời gian tối thiểu tham gia BHXH để có cơ hội được hưởng chế độ hưu trí đủ 20 năm. Điều này dẫn đến nhiều người không tích lũy đủ số năm đóng BHXH để được hưởng lương hưu. Nhiều nước quy định thời gian tham gia BHXH 10 năm là đã đủ điều kiện hưởng lương hưu, mặc dù mức lương hưu có thể thấp nhưng vẫn tốt hơn là chuyển sang hưởng trợ cấp tuổi già hay lương hưu xã hội (tầng BHXH phổ quát) do ngân sách nhà nước đảm bảo.

Năm là, theo quy định của Luật BHXH và Nghị quyết số 93/2015/QH13 của Quốc hội thì điều kiện hưởng BHXH một lần khá dễ dàng (sau một năm không làm việc, không tham gia BHXH là người lao động có thể hưởng BHXH một lần với mức hưởng bằng 1,5 tháng lương cho mỗi năm tham gia BHXH trước năm 2014 và 02 tháng lương cho mỗi năm tham gia sau đó) trong khi người lao động có xu hướng mong muốn được nhận BHXH một lần để đáp ứng các nhu cầu trước mắt.

Xuất phát từ những lý do, yêu cầu nêu trên, việc đề xuất sửa đổi Luật BHXH là rất cần thiết trong bối cảnh hiện nay.

Đề xuất, kiến nghị các vấn đề trọng tâm trong sửa đổi Luật BHXH

Để sửa đổi Luật BHXH, xây dựng chính sách bảo hiểm xã hội để bảo hiểm xã hội thực sự là một trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội, từng bước mở rộng vững chắc diện bao phủ bảo hiểm xã hội, hướng tới mục tiêu bảo hiểm xã hội toàn dân; phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế theo nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng, chia sẻ và bền vững; nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phát triển hệ thống thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tinh gọn, chuyên nghiệp, hiện đại, tin cậy và minh bạch… cần quan tâm một số nội dung sau:

- Thiết kế hệ thống BHXH đa tầng thông qua bổ sung quy định về trợ cấp hưu trí xã hội đối với người cao tuổi không có lương hưu hoặc trợ cấp BHXH hằng tháng; bổ sung chính sách huy động các nguồn lực xã hội để mở rộng đối tượng và tăng mức trợ cấp hưu trí xã hội; quy định lộ trình điều chỉnh giảm dần độ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội.

- Bổ sung đối tượng tham gia BHXH bắt buộc đối với một số nhóm đối tượng có điều kiện và khả năng như (i) Chủ hộ kinh doanh cá thể; (ii) Người quản lý doanh nghiệp, người quản lý điều hành hợp tác xã không hưởng tiền lương; (iii) Quy định cụ thể việc tham gia BHXH bắt buộc đối với người lao động làm việc không trọn thời gian.

- Điều chỉnh quy định điều kiện hưởng BHXH một lần theo hướng tạo điều kiện cho người lao động có sự lựa chọn đồng thời vẫn bảo đảm hướng người lao động đến hưởng lương hưu hằng tháng, cụ thể: Nếu người lao động chưa đến tuổi nghỉ hưu mà sau một năm không tham gia BHXH đề nghị hưởng BHXH một lần thì mức hưởng cho mỗi năm đóng BHXH bằng 01 lần mức tiền lương bình quân tháng đã đóng BHXH; trường hợp người lao động đến tuổi nghỉ hưu nhưng không đủ điều kiện hưởng lương hưu hằng tháng hoặc người lao động mắc bệnh hiểm nghèo hoặc ra nước ngoài để định cư hợp pháp thì mức hưởng cho mỗi năm đóng BHXH bằng 02 lần mức tiền lương bình quân tháng đã đóng BHXH.

- Tăng mức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước nhằm tăng tính hấp dẫn, thu hút tạo điều kiện để người dân tham gia BHXH tự nguyện, cụ thể: Tăng mức hỗ trợ bằng 30% mức đóng BHXH tự nguyện tính trên thu nhập tháng bằng mức chuẩn nghèo khu vực nông thôn (hiện hành là 10%).

- Sửa đổi điều kiện hưởng chế độ hưu trí theo hướng giảm dần số năm đóng BHXH tối thiểu để được hưởng chế độ hưu trí từ 20 năm xuống 15 năm nhằm tạo điều kiện cho người lao động cao tuổi, có số năm tham gia BHXH thấp được tiếp cận và thụ hưởng quyền lợi BHXH.

- Bổ sung quy định giao Chính phủ nghiên cứu thực hiện thí điểm chế độ trợ cấp trẻ em. Đây là chế độ bảo hiểm xã hội duy nhất mà Việt Nam chưa thực hiện nếu đối chiếu với Công ước số 102 (năm 1952) của Tổ chức Lao động quốc tế về các chế độ bảo hiểm xã hội cơ bản.

- Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin, cơ chế thực hiện trong thời đại công nghệ số; ứng dụng thành tựu cơ bản của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư trong đơn giản hoá các quy trình, thủ tục đăng ký, đóng, hưởng bảo hiểm xã hội, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ bảo hiểm xã hội theo hướng thân thiện, công khai, minh bạch, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp; tiếp tục hiện đại hoá quản lý bảo hiểm xã hội, đầu tư phát triển công nghệ và phương pháp quản lý tiên tiến trong tổ chức thực hiện bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp.

Luật gia, Tiến sĩ TRẦN MINH SƠN

Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Thương mại quốc tế Thái Bình Dương (PIAC)

Bất cập trong việc xây dựng khung giá đất và đề xuất hoàn thiện