Mô hình Luật sư công ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam

Mô hình Luật sư công trong trợ giúp pháp lý ở một số quốc gia trên thế giới

Trợ giúp pháp lý là hoạt động của nhà của nhà nước, cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho những đối tượng đặc thù cần được hỗ trợ trong xã hội. Dịch vụ pháp lý này bao gồm cả việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người được hưởng trợ giúp pháp lý trong quá trình tham gia tố tụng. Những người trực tiếp thực hiện việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp này có nhiều tên gọi khác nhau tùy thuộc quy định của mỗi quốc gia, nhưng bản chất là Luật sư công - có vai trò và chức năng tương đương như Luật sư thông thường trong quá trình tố tụng, nhưng chịu sự quản lý hành chính của nhà nước. Tuy vậy, vì có chức năng tương đương như Luật sư thông thường nên hoạt động nghề nghiệp của Luật sư công vẫn phải bảo đảm tính độc lập, khách quan và vô tư. Điều này đặt ra vấn đề cho nhà nước, làm thế nào để bảo đảm quyền được hưởng trợ giúp pháp lý, tiếp cận công lý của những đối tượng đặc biệt - mà thường là yếu thế trong xã hội - một cách khách quan nhất mà không bị ảnh hưởng bởi sự quản lý hành chính của nhà nước.

Vấn đề trợ giúp pháp lý xuất phát từ quan điểm rằng mọi công dân đều bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trước pháp luật, nhưng không phải ai cũng có khả năng tiếp cận và hiểu về quyền và nghĩa vụ của chính mình. Vì vậy, khi một người phải đối diện với một cuộc xét xử, họ được quyền có Luật sư để bảo đảm quyền công bằng, tránh oan sai. Thậm chí ở một số nền pháp lý lâu đời trên thế giới như Anh, Mỹ, Pháp… thì việc có Luật sư biện hộ cho những người nghèo trước tòa án đã trở thành một thông lệ, một chế định được thừa nhận từ nửa cuối thế kỉ XIX. Từ đó, trợ giúp pháp lý dần dần trở thành vấn đề được quan tâm và chế định luật này được hình thành ở nhiều quốc gia, được ghi nhận trong các điều ước quốc tế (1). Thực tế, hoạt động trợ giúp pháp lý được thể hiện qua nhiều hình thức đa dạng, bao gồm cả tư vấn pháp luật, đại diện pháp luật… Tuy vậy, hình thức ý nghĩa và quan trọng nhất, cũng là lý do lớn nhất để trợ giúp pháp lý ra đời, đó là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp giúp nhóm người yếu thế nhằm bảo đảm công lý trong quá trình tố tụng.

Trên thế giới hiện nay tồn tại ba mô hình trợ giúp pháp lý là: (1) Luật sư công; (2) Luật sư tư và (3) Mô hình lai giữa hai mô hình trên. Theo đó, mô hình Luật sư công là nhà nước thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý thông qua đội ngũ công chức do mình tuyển dụng và quản lý. Đội ngũ này phải tuân thủ các tiêu chuẩn, điều kiện do nhà nước đưa ra đối với vị trí chức danh nghề nghiệp đó và chịu sự kiểm tra, giám sát, đánh giá chất lượng làm việc bởi nhà nước. Mô hình Luật sư tư được hiểu là nhà nước không hình thành hệ thống cơ quan trợ giúp pháp lý như một cơ quan trực thuộc của mình, mà sẽ thực hiện thông qua Luật sư tư và các tổ chức xã hội - nghề nghiệp (Đoàn/Hội Luật sư,…), nhà nước sẽ chi trả cho đội ngũ Luật sư tư này theo vụ việc chứ không trả lương/chi phí hành chính như mô hình Luật sư công. Một biến thể khác của mô hình này là các tổ chức hành nghề luật sẽ tự nguyện thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý mà không đòi hỏi chi phí; các tổ chức này sẽ trực tiếp, chủ động tiếp cận các đối tượng thuộc diện được trợ giúp pháp lý. Mỗi mô hình này đều có ưu, nhược điểm về mặt quản lý hành chính, điều phối công việc và cả chi phí để thực hiện trợ giúp pháp lý. Ví dụ, mô hình Luật sư tư có ưu điểm là nguồn Luật sư khá dồi dào và có chất lượng cao, đáp ứng được những đòi hỏi ngày càng phức tạp của cá nhân cần trợ giúp pháp lý, nhưng bên cạnh đó có nhược điểm là khó quản lý, nhà nước không chủ động cử Luật sư, những vùng kinh tế khó khăn thậm chí không tìm thấy Luật sư tư trong khi những khu vực đó lại tập trung nhiều đối tượng cần trợ giúp pháp lý. Vì thế, xu hướng hiện nay các quốc gia thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý theo mô hình lai giữa hai mô hình trên nhằm khắc phục nhược điểm của cả hai mô hình.

Trong mô hình lai, nhà nước vẫn thiết lập hệ thống cơ quan trợ giúp pháp lý, xuyên suốt từ trung ương đến địa phương nhằm bảo đảm người dân ở bất cứ đâu khi cần đều có thể tiếp cận được Luật sư công. Bên cạnh đó, chính những cơ quan này sẽ kết hợp với các Tổ chức hành nghề Luật sư thông qua hợp đồng/thỏa thuận/cam kết… để Luật sư tư cũng tham gia vào hoạt động trợ giúp pháp lý. Mô hình này vừa giải quyết được những bất cập ở trên, vừa nâng cao chất lượng dịch vụ, giảm chi phí vụ việc.

Cơ sở pháp lý và xu hướng dịch chuyển hoạt động của Luật sư công tại Việt Nam

Cơ sở pháp lý của Luật sư công theo pháp luật Việt Nam

Việt Nam là quốc gia đang phát triển, hệ thống pháp lý có thể đánh giá là ra đời muộn hơn nhiều nước trên thế giới. Chính vì vậy, lịch sử hình thành chế định trợ giúp pháp lý ở Việt Nam còn khá non trẻ. Tuy thế, do đã có kinh nghiệm từ các quốc gia khác, Việt Nam lựa chọn thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý theo mô hình lai, nghĩa là có sự tham gia của cả Luật sư công và Luật sư tư.

Về lịch sử, hệ thống cơ quan trợ giúp pháp lý ở Việt Nam được hình thành từ năm 1997 từ Quyết định số 734/TTg về việc thành lập hệ thống tổ chức trợ giúp pháp lý cho người nghèo, đối tượng chính sách. Hiện nay, vấn đề này được điều chỉnh bởi Luật Trợ giúp pháp lý 2017. Theo đó, tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý bao gồm trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước và tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý. Nhìn dưới góc độ quản lý hành chính, trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở tư pháp của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; do UBND cấp tỉnh thành lập. Luật cũng quy định các tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý, trên thực tế chính là các tổ chức hành nghề Luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật ký hợp đồng thực hiện trợ giúp pháp lý thông qua ký kết hợp đồng trợ giúp pháp lý với sở tư pháp hoặc đăng ký tham gia trợ giúp pháp lý theo quy định của luật.

Cũng theo mô hình này, Luật Trợ giúp pháp lý thừa nhận tư cách của các cá nhân thực hiện trợ giúp pháp lý bao gồm trợ giúp viên pháp lý; Luật sư thực hiện trợ giúp pháp lý theo hợp đồng với trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, Luật sư thực hiện trợ giúp pháp lý theo phân công của tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý; Tư vấn viên pháp luật có 02 năm kinh nghiệm tư vấn pháp luật trở lên làm việc tại tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý; Cộng tác viên trợ giúp pháp lý.

Như vậy, mô hình trợ giúp pháp lý ở Việt Nam hiện nay có sự tham gia của cả Luật sư công và Luật sư tư. Luật sư công thực chất chính là trợ giúp viên pháp lý, là viên chức làm việc cho trung tâm trợ giúp pháp lý, chịu sự điều hành quản lý nhà nước như tất cả các viên chức khác. Nhìn vào điều kiện, tiêu chuẩn để trở thành trợ giúp viên pháp lý, ta thấy những điều kiện này khá tương đồng với tiêu chuẩn của luật sư tư thông thường. Cụ thể, muốn trở thành trợ giúp viên pháp lý, một công dân Việt Nam cần phải có phẩm chất đạo đức tốt; có trình độ cử nhân luật trở lên; đã được đào tạo nghề Luật sư hoặc được miễn đào tạo nghề Luật sư;… Bản chất của trợ giúp viên pháp lý cũng tương đồng với Luật sư, họ có quyền được bảo đảm thực hiện trợ giúp pháp lý độc lập, không bị đe dọa, cản trở, sách nhiễu hoặc can thiệp trái pháp luật.

Xu hướng dịch chuyển hoạt động của Luật sư công tại Việt Nam hiện nay

Bên cạnh Luật Trợ giúp pháp lý, định hướng cho hoạt động này được thể hiện thông qua Quyết định số 749/QĐ-TTg ngày 01/6/2015 Phê duyệt Đề án đổi mới công tác trợ giúp pháp lý giai đoạn 2015-2025. Theo tinh thần đó, hoạt động trợ giúp pháp lý hướng tới mục tiêu tổng quát là đẩy mạnh xã hội hóa với lộ trình phù hợp đặc thù của từng vùng, miền, khu vực, tiến tới sau năm 2025 người thực hiện trợ giúp pháp lý là Luật sư hành nghề, bảo đảm cho các đối tượng được trợ giúp pháp lý được cung cấp dịch vụ kịp thời, chất lượng tương đương với dịch vụ mà Luật sư cung cấp trên thị trường. Cũng theo Đề án, các trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước chuyển đổi theo hướng từ việc chủ yếu cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý hiện nay thành cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý.

Kết quả cụ thể của việc xã hội hóa này đến nay đã ghi nhận 40 tổ chức ký hợp đồng thực hiện trợ giúp pháp lý với các sở tư pháp bao gồm 31 tổ chức hành nghề Luật sư và 09 tổ chức tư vấn pháp luật; 193 tổ chức đăng ký tham gia trợ giúp pháp lý bao gồm 160 tổ chức hành nghề luật và 33 tổ chức tư vấn pháp luật. Số lượng này tuy không tăng đáng kể so với những năm trước đây nhưng so sánh với cơ cấu của các trung tâm trợ giúp pháp lý thì các trung tâm đã được tinh giản và gọn nhẹ đáng kể. Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có một trung tâm trợ giúp pháp lý, 29 tỉnh, thành phố không có chi nhánh của trung tâm, số lượng chi nhánh giảm so với năm 2020. Bên cạnh đó, mục tiêu xã hội hóa trợ giúp pháp lý cũng nhắm đến các cá nhân cụ thể tham gia trợ giúp pháp lý, các trung tâm bên cạnh trợ giúp viên pháp lý còn có cộng tác viên, Luật sư, tư vấn viên pháp luật… Mặc dù mô hình lai trong tổ chức hoạt động trợ giúp pháp lý được đánh giá là khắc phục được nhược điểm của mỗi mô hình riêng lẻ, nhưng yếu tố quan trọng nhất đánh giá mô hình đó có phù hợp với một quốc gia cụ thể hay không là tính hiệu quả của hoạt động trợ giúp pháp lý. Ở Việt Nam hiện nay, để đánh giá mức độ hiệu quả, thành công của vụ việc, Cục Trợ giúp pháp lý (Bộ Tư pháp) đưa ra các tiêu chí để các trung tâm thực hiện báo cáo, tổng hợp; theo đó, tỉ lệ số vụ việc thành công, hiệu quả chỉ đạt khoảng 24%. Thêm nữa, do về mặt quản lý hành chính thì trợ giúp viên pháp lý là viên chức nhà nước nên việc bảo đảm tính độc lập, khách quan, vô tư trong hoạt động nghề nghiệp sẽ khó bảo đảm hơn Luật sư tư. Đây cũng là yếu tố ảnh hưởng đến tỉ lệ hiệu quả của hoạt động trợ giúp pháp lý. Từ nhiều lý do, đòi hỏi xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý tại Việt Nam hiện nay là cần thiết với mục đích cuối cùng nhằm bảo đảm quyền cơ bản của công dân, giúp họ tiếp cận được với dịch vụ pháp lý có chất lượng.

Tuy vậy, nút thắt của việc xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý nằm ở kinh phí phục vụ hoạt động trợ giúp pháp lý. Về mặt bản chất, người có nhu cầu sử dụng dịch vụ phải chi trả cho người cung cấp dịch vụ, nhưng đối tượng được hưởng trợ giúp pháp lý hầu hết đều là người nghèo, người khuyết tật, những đối tượng đặc biệt… không có khả năng chi trả. Do đã xác định trong Luật Trợ giúp pháp lý rằng trợ giúp pháp lý là trách nhiệm của Nhà nước nên việc chi trả này sẽ lấy từ ngân sách. Bên cạnh đó, từ năm 2006, Quỹ Trợ giúp pháp lý Việt Nam ra đời nhằm huy động các nguồn lực tài chính cho hoạt động này. Tuy vậy, Quỹ hoạt động không hiệu quả và đã dừng hoạt động từ năm 2015. Đến năm 2018 khi Luật Trợ giúp pháp lý 2017 có hiệu lực, việc xã hội hóa kinh phí được quy định theo hướng hỗ trợ, khuyến khích, ghi nhận và tôn vinh các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia, đóng góp cho hoạt động trợ giúp pháp lý. Rõ ràng, khi muốn xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý, chuyển dịch hoạt động nghiệp vụ cho các tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý thì kinh phí cho hoạt động này phải được bảo đảm, góp phần duy trì chất lượng dịch vụ được cung cấp. Như vậy có thể nói, quy định pháp luật chưa giải quyết được triệt để vấn đề này, dẫn đến hiệu quả của xã hội hóa chưa đạt được nhu mong muốn, mục tiêu đặt ra đến năm 2025 khó đạt được như kỳ vọng.

Hoàn thiện hoạt động của Luật sư công tại Việt Nam

Thực trạng về hoạt động trợ giúp pháp lý hiện nay cho thấy trong ngắn hạn, để cân bằng giữa lợi ích của người được hưởng trợ giúp pháp lý và nguồn ngân sách dành cho hoạt động này trong điều kiện xác định trợ giúp pháp lý là trách nhiệm của Nhà nước, mô hình lai như hiện hành là khá phù hợp. Vì thế, việc nâng cao chất lượng của trợ giúp viên pháp lý là giải pháp cần thực hiện kịp thời nhằm đạt được mục tiêu trên. Từ kinh nghiệm các quốc gia trên thế giới, thu hẹp sự khác biệt về chất lượng dịch vụ được cung cấp bởi Luật sư công và Luật sư tư chính là mấu chốt giúp mô hình lai trở nên ưu việt.

Về mặt hình thức quy định, ví dụ so sánh với quy định của Australia, đội ngũ Luật sư công của họ trực thuộc Ủy ban Trợ giúp pháp lý, tương đương với trợ giúp viên pháp lý của Việt Nam, các Luật sư công này chỉ được thực hiện hoạt động tư vấn, bào chữa nếu có chứng chỉ hành nghề Luật sư. Các nhân viên không đạt được yêu cầu này chỉ được thực hiện những công việc mang tính chất hành chính mà không được thực hiện trợ giúp pháp lý. Quy định của Việt Nam đã khá chặt chẽ khi chỉ cho phép trợ giúp viên pháp lý mới được ký văn bản tư vấn pháp luật hoặc bào chữa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người được trợ giúp pháp lý tại phiên tòa (2). Đối chiếu với tiêu chuẩn để trở thành trợ giúp viên pháp lý đã được nâng cao và tương đương như tiêu chuẩn để trở thành Luật sư (3). Như vậy, vấn đề cần quan tâm ở đây là yếu tố thực tế nào ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ pháp lý của Luật sư công? Theo quy định pháp luật, lĩnh vực của trợ giúp pháp lý rất rộng, bao phủ hầu hết các lĩnh vực pháp luật, chỉ trừ kinh doanh thương mại. Bên cạnh đó, các hình thức trợ giúp pháp lý cũng rất đầy đủ, từ tham gia tố tụng, tư vấn pháp luật và đại diện ngoài tố tụng. Thống kê của Bộ Tư pháp đã ước tính tại 41 tỉnh, thành phố cho thấy số lượng người thuộc diện trợ giúp pháp lý là gần 30 triệu người trên tổng số hơn 74 triệu người (4), sắp tới khi quy định về chuẩn nghèo thay đổi theo hướng nâng thu nhập tối thiểu lên thì số lượng này sẽ tăng lên, tạo ra nhu cầu và khối lượng công việc rất lớn. Với độ phủ như vậy đòi hỏi trợ giúp viên pháp lý phải có kinh nghiệm, trình độ mới đem đến chất lượng dịch vụ tốt.

Giải pháp đặt ra là các địa phương, dựa trên thống kê về lĩnh vực và hình thức trợ giúp pháp lý phổ biến, có kế hoạch đào tạo đội ngũ trợ giúp viên pháp lý phù hợp với nhu cầu tại địa phương. Một tỉnh ở miền núi phía Bắc chắc chắn nhu cầu về trợ giúp pháp lý sẽ có những đặc thù khác với một tỉnh ven biển miền Trung, một tỉnh định hướng phát triển nông nghiệp sẽ khác biệt rõ rệt với một tỉnh định hướng phát triển du lịch. Từ bối cảnh kinh tế - xã hội tại địa phương mà kế hoạch đào tạo cần bám sát để đáp ứng nhu cầu của người dân về trợ giúp pháp lý. Về hình thức trợ giúp pháp lý, hầu hết các địa phương hiện nay chú trọng vào công tác truyền thông về trợ giúp pháp lý giúp người dân biết đến hoạt động này. Đây là chức năng đặc thù mà chỉ có cơ quan nhà nước mới thực hiện được, không thể chuyển dịch sang cho khu vực Luật sư tư, tuy vậy cần có sự sắp xếp và phối hợp với các cơ quan khác trong bộ máy quản lý nhà nước, có thể lồng ghép nội dung này vào các chương trình tuyên truyền, phổ biến pháp luật khác nhằm giảm khối lượng công việc, tạo điều kiện cho trợ giúp viên pháp lý nói riêng và cơ quan trung tâm trợ giúp pháp lý nói chung nâng cao năng lực, trình độ, chất lượng khi tham gia tố tụng.

Thay cho lời kết

Hoạt động trợ giúp pháp lý có lịch sử lâu đời và cần thiết trong đời sống pháp luật của bất kỳ quốc gia nào. Việc nghiên cứu mô hình trợ giúp pháp lý và tìm ra giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động này là rất cần thiết, đặc biệt với quốc gia đang phát triển và có nền pháp lý non trẻ như Việt Nam. Khi lựa chọn được mô hình phù hợp, mỗi quốc gia cần có sự linh hoạt để dịch chuyển mô hình đó theo hướng thích nghi với điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể ở quốc gia mình, chỉ có vậy thì kinh nghiệm học được mới thực sự có ý nghĩa và giá trị.

ThS ĐỖ THU HƯƠNG

Trường Đại học Luật Hà Nội

Vấn đề giao dịch vô hiệu khi bên chuyển nhượng tài sản là người phải thi hành án