Dưới góc nhìn kinh tế, ngân sách Nhà nước được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định. Ngân sách Nhà nước phải được Quốc hội, với tư cách là người đại diện toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trước khi Chính phủ đưa ra thi hành trên thực tế. Ngoài ra, Quốc hội còn là người giám sát Chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do Chính phủ đệ trình.
Ngân sách Nhà nước chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm, tính từ ngày 01/01 cho đến ngày 31/12 hàng năm. Khoảng thời gian này được pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán ngân sách Nhà nước và được gọi là “năm ngân sách” hay “tài khoán”.
Dưới góc độ pháp lý, tại khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, quy định: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Với góc tiếp cận này thì ngân sách Nhà nước không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là một đạo luật đặc biệt do Quốc hội ban hành, cho phép Chính phủ thực hiện trong thời gian xác định.
Khoản 1 Điều 5 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định các nguồn thu ngân sách bao gồm: Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan Nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp Nhà nước thực hiện nộp ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật; Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Đồng thời, các khoản chi ngân sách tại khoản 2 Điều 5 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 được cụ thể hóa tại Điều 3 Nghị định 163/2016/NĐ-CP hướng dẫn Luật Ngân sách Nhà nước.
Ngoài ra, về sử dụng Quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách Nhà nước, Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, sẽ lập quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách, bố trí dự toán chi ngân sách hàng năm và các nguồn tài chính khác theo quy định của pháp luật. Số dư của quỹ dự trữ tài chính ở mỗi cấp không vượt quá 25% dự toán chi ngân sách hàng năm của cấp đó. Quỹ dự trữ tài chính được sử dụng trong các trường hợp: Cho ngân sách tạm ứng để đáp ứng các nhu cầu chi theo dự toán chi ngân sách khi nguồn thu chưa tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách; Thực hiện các nhiệm vụ phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng, với mức độ nghiêm trọng, nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh…
Dự phòng ngân sách Nhà nước là một khoản mục trong dự toán chi ngân sách chưa phân bổ đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định ở từng cấp ngân sách. Dự phòng ngân sách Nhà nước sử dụng để chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ cần thiết khác…
Việc quản lý thu chi, phân bổ, sử dụng ngân sách được quy định như thế nào?
Việc quản lý thu chi và phân bổ ngân sách được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Cụ thể, theo Điều 9 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, việc quản lý thu chi và phân bổ ngân sách Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc phân cấp quản lý, gồm 2 cấp. Theo đó:
(i) Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương theo quy định tại khoản 3 Điều 40 của Luật này.
(ii) Ngân sách địa phương (gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện và xã) được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Quy trình quản lý ngân sách được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và là một quá trình bao gồm 3 giai đoạn: (1) Lập và phê chuẩn ngân sách; (2) Chấp hành ngân sách; (3) Quyết toán ngân sách.
Giai đoạn lập và phê chuẩn ngân sách
Cơ quan quản lý ngân sách xác định nhiệm vụ động viên, phân phối tối ưu các nguồn vốn nhằm bảo đảm tính vững chắc, tính khả thi của ngân sách. Căn cứ vào hướng dẫn của Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách lập dự toán ngân sách cho cơ quan, đơn vị mình, gửi cho các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh để tổng hợp gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, sau đó Bộ Tài chính tổng hợp trình Chính phủ, trình Quốc hội.
Căn cứ để lập dự toán gồm: Các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng; Nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan, đơn vị; Quy định của pháp luật về thuế, phí, lệ phí; Định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách Nhà nước; Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm phân chia đối với các khoản thu phân chia và mức bổ sung cân đối của ngân sách trung ương cho ngân sách cấp dưới; Kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước 3 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn nguồn ngân sách Nhà nước; Tình hình thực hiện ngân sách Nhà nước năm trước; Số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách thông báo cho các cấp, các cơ quan, đơn vị…
Giai đoạn chấp hành ngân sách
Giai đoạn chấp hành ngân sách bao gồm: Chấp hành thu ngân sách Nhà nước và Chấp hành chi ngân sách Nhà nước. Chấp hành thu ngân sách Nhà nước là quá trình tổ chức và quản lý nguồn thu của ngân sách Nhà nước. Hệ thống tổ chức thu ngân sách bao gồm cơ quan thuế, cơ quan hải quan và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ thu. Chấp hành chi ngân sách Nhà nước là quá trình tổ chức và quản lý các khoản chi của ngân sách Nhà nước. Căn cứ vào dự toán ngân sách được giao, các đơn vị thụ hưởng lập kế hoạch chi gửi cơ quan tài chính cùng cấp và Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch để được cấp phát. Cơ quan tài chính xem xét kế hoạch chi của đơn vị, căn cứ vào khả năng của ngân sách để bố trí số chi hàng quý thông báo cho đơn vị thụ hưởng và kho bạc Nhà nước để thực hiện.
Giai đoạn quyết toán ngân sách Nhà nước
Sau khi kết thúc năm tài chính, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách phải tiến hành quyết toán ngân sách nhằm phản ảnh, đánh giá và kiểm tra lại quá trình hình thành và chấp hành ngân sách Nhà nước. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương xét duyệt quyết toán thu chi ngân sách của các cơ quan cùng cấp, thẩm tra quyết toán ngân sách cấp dưới, tổng hợp lập quyết toán ngân sách địa phương trình Ủy ban nhân dân cùng cấp để Ủy ban nhân dân cùng cấp xem xét trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và gửi cho Bộ Tài chính.
Bộ Tài chính xem xét và tổng hợp quyết toán thu, chi ngân sách của các bộ, ngành ở trung ương, kiểm tra xem xét quyết toán ngân sách của các địa phương, sau đó tổng hợp và lập tổng quyết toán ngân sách Nhà nước trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội. Quốc hội sau khi nghe báo cáo kiểm tra của Kiểm toán Nhà nước sẽ xem xét và phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước.
Có thể thấy, từ khi Luật ngân sách Nhà nước 2015 có hiệu lực, cơ chế quản lý ngân sách Nhà nước đã có những tiến bộ nhất định, quy định về quản lý thu chi, phân bổ, sử dụng ngân sách nhà nước khá chặt chẽ. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được cũng bộc lộ không ít tồn tại, vướng mắc. Do đó, để quản lý nguồn ngân sách Nhà nước diễn ra hiệu quả, cần phải có chủ trương đúng đắn, có sự chuẩn bị kỹ lưỡng các điều kiện tổ chức thực hiện, đồng thời phải có sự vào cuộc một cách mạnh mẽ, trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, bên cạnh đó cần tăng cường minh bạch, sự vô tư, trong sáng của các tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, tổ chức đổi mới phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nói riêng và quản lý ngân sách Nhà nước, quản lý kinh tế xã hội nói chung.
NGUYỄN ĐỨC HÙNG
Phó Trưởng Phòng Tranh tụng, Công ty Luật TNHH TGS
