Pháp luật ở một số nước, đặc biệt là pháp luật ở các nước theo hệ thống dân luật (Civil law - truyền thống pháp điển hóa) đều quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung”và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau (trong trường hợp văn bản do cùng một chủ thể ban hành)”. Việc duy trì và kết nối giữa hai nguyên tắc này để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật được các nước áp dụng rất chặt chẽ. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi tập trung phân tích hai nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” và “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau”, từ đó rút ra những gợi mở cho việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
1.Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau” và nguyên tắc “ưu tiên áp dụngluật chuyên ngành trước luật chung” trong áp dụng pháp luật ở một số nước
(1) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hànhsau” là nguyên tắc cơ bản trong áp dụng pháp luật ở các nước theo truyền thốngpháp điển hóa (Dân luật), có nguồn gốc từ Luật La Mã (lex posterior derogatlegi priori). Chẳng hạn, Bộ luật Dân sự (BLDS) của Nhật Bản quy định, nguyên tắcưu tiên áp dụng quy phạm có thời điểm ban hành sau (khi cùng một quan hệ đượcđiều chỉnh bởi hai quy phạm pháp luật có nội dung khác nhau ở trong hai văn bảnpháp luật có hiệu lực pháp lý ngang nhau, thì ưu tiên áp dụng quy phạm của vănbản được ban hành sau) là một trong ba nguyên tắc cơ bản để xác định vị trí củacác quy phạm pháp luật dân sự trong hệ thống pháp luật (bên cạnh nguyên tắc tôntrọng tầm hiệu lực pháp lý của văn bản và nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy phạm củapháp luật chuyên ngành).
Nguyên tắc này cũng được quy định tại khoản 3 Điều156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (BHVBQPPL) của nước ta.
(2) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngànhtrước luật chung” cũng là một nguyên tắc có nguồn gốc từ Luật La Mã (lex specialis derogat legi generali). Nguyêntắc này được quy định trong hệ thống pháp luật ở nhiều nước, đặc biệt trongpháp luật dân sự và luật điều ước quốc tế, cụ thể:
- Nhật Bản: nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy định củaluật chuyên ngành: khi một quan hệ pháp luật được điều chỉnh bởi cả quy định củađạo luật chung và đạo luật chuyên ngành thì ưu tiên áp dụng quy định của luậtchuyên ngành. Pháp luật Nhật Bản coi đối tượng điều chỉnh của các đạo luật làtiêu chí để phân định một luật là luật chuyên ngành hay là luật chung. BLDS đượccoi là luật chung, các quy định của pháp luật dân sự được coi là các quy định củaluật chung, còn các quy định điều chỉnh các quan hệ giữa các chủ thể bình đẳngvề địa vị pháp lý (các quan hệ của luật tư) trong các lĩnh vực kinh tế, xã hộicó tính đặc thù như thương mại, bảo hiểm, chứng khoán, ngân hàng, dịch vụ… đượccoi là các quy định của luật chuyên ngành. Về kỹ thuật lập pháp, luật được coilà luật chuyên ngành phải bao hàm điều khoản quy định, luật này sẽ được ưu tiênáp dụng trước luật chung.
Luật Thương mại Nhật Bản cũng ghi nhận thứ tự ưutiên áp dụng quy định của Luật để điều chỉnh các giao dịch kinh doanh, thương mại…trừ khi có quy định ở luật khác. Trường hợp Luật này không quy định, thì áp dụngtập quán thương mại, sau đó là quy định của BLDS.
- Hàn Quốc: Theo quy định của Luật Thương mại Hàn Quốc,chỉ áp dụng trật tự ưu tiên đối với các vấn đề liên quan đến thương mại. Trườnghợp không thuộc quy định của Luật này thì sẽ ưu tiên tập quán pháp thương mại,sau đó là quy định của BLDS hoặc các luật khác.
- Đức: Tương tự như các quốc gia khác, trong một sốlĩnh vực như hợp đồng, BLDS Đức quy định những vấn chung (mang tính phổ quát),còn những vấn đề riêng đặc thù của chuyên ngành do pháp luật chuyên ngành quy địnhcụ thể. Vì vậy, khi có sự không thống nhất giữa các quy định về cùng vấn đềtrong BLDS và trong luật chuyên ngành thì quy định của luật chuyên ngành sẽ đượcưu tiên áp dụng.
- BLDS Trung Quốc, Liên bang Nga, Vương quốcCampuchia… và nhiều nước khác đều quy định tương tự về nguyên tắc ưu tiên áp dụngluật chuyên ngành trước quy định của BLDS.
2.Giải pháp xử lý mâu thuẫn phát sinh khi áp dụng nguyên tắc áp dụng pháp luật
Thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy, mâu thuẫn,xung đột pháp luật phát sinh khi văn bản luật chuyên ngành được ban hành trướcvăn bản luật chung (chẳng hạn, Luật Thương mại được ban hành trước so vớiBLDS). Để xử lý tình huống này, pháp luật các nước áp dụng giải pháp sau:
(1) Giải pháp tư pháp: Theo kinh nghiệm của Đức, việcgiải quyết mâu thuẫn trong áp dụng các văn bản pháp luật cùng thứ bậc là do Tòaán thực hiện. Điều 126 Hiến pháp CHLB Đức quy định: “Các quan điểm khác nhau vềviệc tiếp tục tồn tại hiệu lực của pháp luật là pháp luật liên bang, được Tòaán hiến pháp liên bang giải quyết”. Tương tự, ở đa số các nước khác, khi giữacác quy định pháp luật được xem xét áp dụng có xung đột, toà án đóng vai trò làcơ quan giải thích và lựa chọn quy phạm để áp dụng.
(2) Quy định nguyên tắc xử lý xung đột pháp luật:
- Nhật Bản: Pháp luật Nhật Bản quy định nguyên tắctheo thứ tự ưu tiên như sau: (1). Ưu tiên áp dụng quy định của văn bản pháp luậtcó hiệu lực pháp lý cao hơn; (2) Ưu tiên áp dụng quy định của luật chuyên ngànhtrước quy định của luật chung; (3) Ưu tiên áp dụng quy định của văn bản luậtban hành sau.
- Phillipines cũng áp dụng quy định nguyên tắc giảiquyết mâu thuẫn luật chung - luật riêng, luật ban hành trước - ban hành sau.Theo đó, (1) khi luật chung được ban hành trước, luật chuyên ngành được coi làtrường hợp ngoại lệ đối với luật chung. Do đó, luật chung vẫn có hiệu lực vàkhông bị bãi bỏ (vụ kiện Lichauco v. Apostol, 44 Phil 138), trừ khi vấn đề liênquan đến điều khoản ngoại lệ hay điều luật chuyên ngành. Tuy nhiên, trường hợptồn tại mâu thuẫn giữa luật chuyên ngành và luật chung, thì quy định của luậtchuyên ngành có ưu thế trước quy định có liên quan của luật chung; (2) Nếu luậtchuyên ngành ban hành trước, cả luật chuyên ngành và luật chung đều có hiệu lực,trừ các trường hợp sau: (i) Có điều khoản tuyên bố rõ ràng về điều ngược lại;(ii) Hoặc tồn tại mâu thuẫn rõ ràng, nhất thiết và không thể hoá giải được (vụkiện Cia General v. Coll. of Customs, 46 Phil. Cool); (iii) Hoặc trừ khi luậtchung được ban hành sau điều chỉnh toàn bộ chủ thể và rõ ràng nhằm mục đíchthay thế luật chuyên ngành về nội dung đó (Vụ kiện Joaquin v. Navarro, 81 Phil.373).
- Luật Ban hành văn bản Trung Quốc quy định, khi điềukhoản quy định cụ thể, đặc biệt có mâu thuẫn với điều khoản chung của luật quốcgia, các quy định hành chính, các sắc lệnh địa phương, các quy định vùng tự trịvà đặc khu hoặc các quy tắc do cùng một cơ quan ban hành, thì áp dụng điều khoảncụ thể, đặc biệt; nếu điều khoản mới mâu thuẫn với điều khoản cũ, thì áp dụngđiều khoản mới.
3.Nguyên tắc áp dụng pháp luật trong pháp luật Việt Nam
Nguyên tắc“ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” đã được quy định trong nhiềuvăn bản luật. Khoản 1 Điều 4 BLDS năm 2015 quy định: “Bộ luật này là luật chungđiều chỉnh các quan hệ dân sự”. Với nguyên tắc này, BLDS là luật chung điều chỉnhtoàn bộ các quan hệ pháp luật thuộc “pháp luật dân sự”. Bên cạnh đó, khoản 2 Điều4 BLDS năm 2015 quy định: “Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sựtrong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luậtdân sự quy định tại Điều 3 của Bộ luật này”; khoản 3 Điều này quy định: “Trườnghợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm khoản2 Điều này thì quy định của Bộ luật này được áp dụng”. Như vậy, với quy địnhnày, BLDS đã thể hiện tinh thần, nguyên lý chung của nguyên tắc “lex specialisderogat legi generali”. Theo đó, do đặc thù của quan hệ chuyên ngành, các quanhệ có cùng bản chất pháp lý, luật riêng/chuyên ngành có thể quy định khác BLDS,nhưng không được trái với các nguyên tắc chung của luật dân sự. Ví dụ, liênquan đến vấn đề lãi suất, Điều 468 BLDS năm 2015 quy định việc áp dụng mức trầnlãi suất vay 20%, trừ “trường hợp luật khác có liên quan quy định khác”. “luậtkhác” ở đây được hiểu là luật riêng/chuyên ngành (Luật Ngân hàng nhà nước, LuậtCác tổ chức tín dụng…).
Tương tự, Điều 3 Luật Doanh nghiệp 2014 quy định “Ápdụng Luật doanh nghiệp và các luật chuyên ngành”; theo đó,“trường hợp luậtchuyên ngành có quy định đặc thù về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại,giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp thì áp dụng quy định của luậtđó” (luật chuyên ngành trong trường hợp này là Luật Luật sư, Luật Công chứng,Luật Đấu giá... khi có quy định về việc đăng ký, thành lập doanh nghiệp mà quyđịnh có nội dung khác với Luật Doanh nghiệp thì áp dụng luật này).
Trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay, việc diễnđạt nguyên tắc pháp luật chuyên ngành có ưu thế trước luật chung còn được thểhiện dưới hình thức: “ưu tiên áp dụng pháp luật”. Ví dụ, Luật Đầu tư năm 2014,Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật,Luật Thương mại… cũng như một số dự án luật Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họpthứ 8 như dự án Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Đầu tư theo hình thức đối tác côngtư (PPP).
(2) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hànhsau” được thể hiện tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luậtnăm 2015(BHVBQPPLnăm 2015), theo đó, “các văn bản quy phạm pháp luật do cùng mộtcơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy địnhcủa văn bản ban hành sau”.
Mặc dù pháp luật Việt Nam đã xác định hai nguyên tắcáp dụng pháp luật nêu trên, nhưng các quy định và việc thực hiện quy định hiệnhành về nguyên tắc áp dụng pháp luật vẫn còn một số hạn chế sau:
Thứ nhất, các quy định hiện hành không xác định rõthứ tự ưu tiên khi áp dụng hai nguyên tắc trên, dẫn đến, khi phát sinh xung đột,mâu thuẫn sẽ không xác định được phải áp dụng nguyên tắc nào.
Thứ hai, các quy định hiện hành cũng không xác địnhrõ luật nào là luật chung, luật nào là luật riêng/luật chuyên ngành; không quyđịnh rõ luật chuyên ngành ban hành trước thì áp dụng quy định của luật nào...Ví dụ: về lý thuyết, Luật Đầu tư quy định về thủ tục đầu tư là “luật chung” sovới các luật khác; nhưng về kỹ thuật lập pháp, hiện không có bất cứ quy địnhnào xác nhận điều này. Trên thực tế, Luật Đầu tư quy định về hồ sơ, trình tự,thủ tục đầu tư chung của dự án đầu tư, nhưng không điều khoản nào của Luật quyđịnh các luật khác có thể quy định thêm về hồ sơ, trình tự, thủ tục đầu tư.Trong khi đó, một số “luật chuyên ngành” lại yêu cầu thêm về tài liệu trong hồsơ thực hiện thủ tục đầu tư.
Thứ ba, còn diễn ra tình trạng một số bộ, ngành lạmdụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” để ban hành nhiều quy định đặc thùcó lợi cho bộ, ngành, lĩnh vực quản lý của mình, dễ tạo ra nguy cơ hệ thốngpháp luật chồng chéo, không thống nhất.
Thứ tư, hoạt động rà soát, thẩm định, thẩm tra văn bảntrong quá trình xây dựng luật còn bất cập dẫn đến một số trường hợp không pháthiện và sửa đổi, bổ sung kịp thời các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo
Thứ năm, pháp luật hiện hành chưa trù liệu cơ chế giảiquyết mâu thuẫn, xung đột trong áp dụng các nguyên tắc nêu trên.
4.Nhận xét và kiến nghị
Qua nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật ở một số nướcvà thực tiễn pháp luật Việt Nam có thể thấy:
(1) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hànhsau”được quy định để dự liệu các tình huống có sự mâu thuẫn trong các quy địnhcủa pháp luật. Do vậy, trong quá trình áp dụng pháp luật khi gặp tình huống mâuthuẫn, chồng chéo (không phải là mong muốn, chủ đích của nhà làm luật) thì sẽáp dụng nguyên tắc chung này để giải quyết.
(2) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngànhtrước luật chung” (lex specialis derogat legi generali) là nguyên tắc pháp lýmang tính phổ quát được quy định trong pháp luật ở nhiều nước. Khi xây dựng luật,các nhà làm luật đã dự liệu có chủ đích một cách rõ ràng những quy định có tínhđặc thù của luật riêng/chuyên ngành (hay luật khác) so với quy định có tínhnguyên tắc của luật chung (ví dụ: BLSDS), dù luật chuyên ngành/luật riêng đượcban hành trước hay sau so với luật chung. Tuy nhiên, trên thực tế, rất khó xácđịnh tiêu chí định tính, định lượng rõ ràng đâu là “luật chung”, đâu là “luậtriêng”, “luật chuyên ngành”. Do vậy, để khắc phục vấn đề này, về mặt kỹ thuật lậppháp, trong một văn bản luật được coi là luật chuyên ngành phải có một điều khoảnquy định rõ ràng rằng, quy định cụ thể nào của luật này sẽ được ưu tiên áp dụngtrước luật chung. Trong trường hợp, luật chung ban hành sau, nếu nội dung tươngứng trong luật chuyên ngành không phù hợp thì cần trù liệu điều khoản huỷ bỏ nộidung đó.
(3) Cả hai nguyên tắc áp dụng pháp luật nêu trên đềurất cần thiết trong xử lý các tình huống pháp lý phát sinh trong thực tiễn.Trong trường hợp, giữa các luật về cùng một vấn đề có quy định khác nhau/mâuthuẫn, thì cần xem xét ưu tiên áp dụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyênngành trước luật chung” (lex specialis derogat legi generali) như một ngoại lệchung, trước khi xem xét áp dụng nguyên tắc "ưu tiên áp dụng luật được banhành sau" với điều kiện, luật được coi là chuyên ngành/luật riêng phải cómột điều khoản quy định rõ ràng rằng, quy định cụ thể nào của đạo luật chuyênngành này sẽ được ưu tiên áp dụng so với đạo luật chung.
(4) Từ nhận xét trên, chúng tôi cho rằng,cần sửa đổikhoản 3 Điều 156 Luật BHVBQPPL năm 2015theo hướng: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơquan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định củavăn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên ápdụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước,trừ trường hợp tồn tại mâu thuẫn rõ ràng và không thể hoá giải được”.
Bên cạnh đó, trong công tác xây dựng pháp luật, việctăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc Điều 12 LuậtBHVBQPPL năm 2015 ngay từ giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, nhằm hạn chếtối đa những quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật, cũng như việc lạm dụngnguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật”…là rất cần thiết. Do đó, chúng tôi cho rằng,cần sửa đổi khoản 2 Điều 12 theo hướng, quy định rõ hơn về trách nhiệm của cơquan chủ trì soạn thảo trong việc rà soát hệ thống pháp luật và trong hồ sơ dựán trình thẩm định, thẩm tra, thông qua... phải có báo cáo kết quả rà soát đểlàm cơ sở xác định rõ trách nhiệm và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống phápluật. Theo đó, khoản 2 Điều 12 viết lại như sau: trong trường hợp văn bản (phần,chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản QPPL) do mình đã ban hànhcó quy định khác với văn bản mới nhưng cần tiếp tục được áp dụng thì phải đượcchỉ rõ trong văn bản mới đó.
(5) Về lâu dài, chúng tôi cho rằng, cần nghiên cứu hoàn thiện cơ chế bảo hiến hoặc giao cho Tòa án nhân dân tối cao trách nhiệm xử lý khi có sự mâu thuẫn, xung đột trong áp dụng các nguyên tắc áp dụng pháp luật nêu trên.
TS. NGUYỄN VĂN HIỂN/Tạp chí Lập pháp
