Nhận diện các đặc điểm của nội luật hóa điều ước quốc tế dưới tư cách một hiện tượng pháp lý

(LSVN) - Trên cơ sở tổng hợp và phân tích quan điểm của một số học giả về khái niệm nội luật hóa điều ước quốc tế, tác giả bài viết đóng góp một cách tiếp cận mới từ góc nhìn lý luận cơ bản tập trung vào việc làm rõ hơn các đặc điểm (thuộc tính) của hiện tượng pháp lý phức tạp này.

1. Tính ước lệ và sự đa dạng trong cách tiếp cận khái niệm nội luật hóa điều ước quốc tế

Nội luật hóa điều ước quốc tế (ĐƯQT) - với cách hiểu thông dụng nhất là việc chuyển hóa các quy phạm điều ước vào hệ thống pháp luật quốc gia nhằm thực thi các cam kết quốc tế - là một thuật ngữ tương đối phổ biến, xuất hiện thường xuyên trên các diễn đàn khoa học của nước ta thời gian gần đây. Tuy nhiên, có nhiều lý do khiến cho khái niệm này đến nay vẫn mang tính ước lệ khá cao. Lý do đầu tiên là chúng ta đang thiếu một định nghĩa pháp lý chính thức về “nội luật hóa”. Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế năm 1969 cũng không nhắc trực tiếp đến vấn đề nội luật hóa. Việc tìm kiếm thuật ngữ tương đương trong các ngôn ngữ khác cũng không dễ dàng bởi ngay chính khái niệm “nội luật” hay “luật quốc gia” cũng đã có rất nhiều cách diễn đạt khác nhau.

Ở Việt Nam, nhiều tác giả đã đưa ra quan niệm của mình về nội luật hóa ĐƯQT nhưng không phải ai cũng sử dụng cách tiếp cận trực diện. Với những người xây dựng định nghĩa trực tiếp về nội luật hóa ĐƯQT họ thường diễn đạt khái niệm này theo “công thức”: Nội luật hóa ĐƯQT là hoạt động của (ai) nhằm mục đích (gì) thông qua những thao tác (nào). Với những người tiếp cận nội luật hóa ĐƯQT như một thuật ngữ thay thế, họ không đưa ra định nghĩa cụ thể mà “dẫn chiếu” khái niệm này tới những khái niệm khác được họ xử lý sâu, ví dụ như: “Nội luật hóa là cách gọi khác của việc chuyển hóa quy phạm ĐƯQT vào hệ thống pháp luật quốc gia”[1] hoặc “nội luật hóa là cách áp dụng gián tiếp ĐƯQT”, đối lập với khả năng áp dụng trực tiếp[2]. Vấn đề nằm ở chỗ, bản thân cách hiểu thế nào là áp dụng trực tiếp, thế nào là chuyển hóa ở mỗi tác giả đã không giống nhau.

Nói riêng về sự liên hệ giữa nội luật hóa ĐƯQT và chuyển hóa ĐƯQT, dù quan niệm phổ biến hiện nay cho rằng hai khái niệm này đồng nghĩa, tương đương và có thể sử dụng thay thế cho nhau, tuy nhiên, đó không phải là cách hiểu duy nhất. Theo khảo cứu của tác giả, có ít nhất 03 cách xác định khác đối với mối quan hệ này:

(i) Nội luật hóa là một dạng chuyển hóa ĐƯQT: Theo cách hiểu này, chuyển hóa ĐƯQT là khái niệm rộng hơn còn nội luật hóa là khái niệm dùng để chỉ sự chuyển hóa thực chất từ các quy phạm luật quốc tế nằm trong các điều ước thành các quy phạm luật quốc gia nằm trong các văn bản quy phạm pháp luật. Những sự chuyển hóa về tư cách cho phép một điều ước cụ thể được áp dụng trực tiếp trong môi trường luật quốc gia không được gọi là nội luật hóa[3].

(ii) Chuyển hóa ĐƯQT là một dạng nội luật hóa: Theo cách hiểu này, nội luật hóa ĐƯQT là khái niệm rộng hơn, bao hàm trong đó cả việc “chuyển hóa” mà kết quả của nó là tạo ra các quy phạm mới của luật quốc gia chứa đựng nội dung của quy phạm điều ước lẫn việc công nhận giá trị áp dụng của điều ước trong môi trường luật quốc gia thông qua một văn bản “cấp hiệu lực”. Như vậy, có trường hợp quốc gia tiến hành nội luật hóa một ĐƯQT mà không thông qua chuyển hóa[4].

(iii) Chuyển hóa ĐƯQT khác hoàn toàn với nội luật hóa ĐƯQT: Theo cách hiểu này, nội luật hóa ĐƯQT là cách mà quốc gia xây dựng các quy phạm pháp luật của mình cho phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế, còn chuyển hóa ĐƯQT là việc tạo ra khả năng áp dụng trực tiếp ĐƯQT trong môi trường luật quốc gia (cả trong trường hợp đương nhiên lẫn không đương nhiên), như vậy chúng là các khả năng biệt lập và không bao hàm lẫn nhau[5].

Khi xây dựng một định nghĩa khoa học, chúng ta thường quy khái niệm cần định nghĩa về một chủng (khái niệm lớn hơn) rồi mới chỉ ra các đặc điểm về loại. Phụ thuộc vào phương pháp nghiên cứu và nhu cầu nghiên cứu của từng chuyên ngành, các học giả có thể nhìn nhận nội luật hóa ĐƯQT ở những tư cách khác nhau, từ đó gắn nó vào các “chủng” khác nhau.

Theo tác giả, nội luật hóa ĐƯQT cần được nhìn nhận như là một hiện tượng pháp lý với những biểu hiện sống động có ý nghĩa cả trong đời sống thực tiễn cũng như dưới góc nhìn khoa học - thay vì chỉ xem xét nó như là một quy trình kỹ thuật cứng nhắc. Nội luật hóa chính là chuyển hóa nhưng bao gồm cả sự chuyển hóa về tư cách (tạo ra giá trị áp dụng của bản thân quy phạm điều ước trong môi trường luật quốc gia trong trường hợp giá trị đó không mặc nhiên phát sinh) lẫn sự chuyển hóa thực chất (tạo ra những quy phạm nội luật để đưa nội dung của quy phạm điều ước vào đời sống pháp luật quốc gia). Từ góc độ lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, theo tác giả nên định nghĩa về nội luật hóa ĐƯQT như sau: Nội luật hóa điều ước quốc tế là việc làm xuất hiện trong hệ thống pháp luật quốc gia những nguyên tắc, chế định hoặc quy phạm pháp luật có nội dung tương thích với nội dung của các điều ước quốc tế mà quốc gia đó là thành viên cũng như tạo ra giá trị áp dụng cho các quy phạm điều ước quốc tế trong môi trường luật quốc gia thông qua một hoặc một số thao tác mang tính cá biệt của chủ thể trong nước có thẩm quyền.

2. Các đặc điểm của hiện tượng nội luật hóa điều ước quốc tế

2.1. Tính thích nghi tùy biến

Tính thích nghi tùy biến thể hiện ở việc nội luật hóa ĐƯQT không diễn ra một cách tuần tự, cố định, đều đặn, lặp đi lặp lại mà nó chỉ xuất hiện khi có yêu cầu nội luật hóa. Điều quan trọng hơn, quá trình ấy không chỉ thuần túy phụ thuộc vào yêu cầu nội luật hóa mà còn chịu sự chi phối của rất nhiều yếu tố kinh tế - chính trị, lịch sử - địa lý khác. Nội luật hóa ĐƯQT do đó có sự biến động khó lường theo cả không gian và thời gian.

Ở bình diện thế giới, cách quan niệm về nội luật hóa và cách tiến hành nội luật hóa ở các quốc gia khác nhau là rất khác nhau. Thậm chí các quốc gia trong cùng một “dòng họ” pháp luật, có hệ thống pháp luật tương tự nhau cũng vẫn có những nét riêng trong việc giải quyết vấn đề này. Ở bình diện quốc gia, vấn đề nội luật hóa pháp luật quốc tế ở mỗi thời kỳ, mỗi giai đoạn cũng (có thể) được nhìn nhận và giải quyết bởi những cách rất khác nhau. Cùng với thời gian, không chỉ quan niệm của một quốc gia có thể thay đổi mà thậm chí vị thế của quốc gia đó trên trường quốc tế cũng đã có sự thay đổi. Những sự thay đổi này khiến cho nội dung của nội luật hóa cũng như sự cần thiết của nó không thể tồn tại mãi mãi.

2.2. Tính đa dạng chủ thể

Ở góc độ quốc tế, chủ thể nội luật hóa ĐƯQT phải là quốc gia thành viên của điều ước đó, sự chuyển hóa quy phạm điều ước dù bằng phương thức nào suy cho cùng đều nhằm thực thi một cách thực chất các cam kết mà quốc gia đã chấp nhận sự ràng buộc. Trong một số trường hợp đặc biệt (thường rơi vào các điều ước song phương), quốc gia kết ước có thể nhận được đòi hỏi phải tiến hành nội luật hóa theo một hình thức nhất định từ phía chủ thể còn lại (bên đối tác).

Ở góc độ quốc gia, chủ thể nội luật hóa ĐƯQT là những cá nhân, cơ quan, tổ chức trong nước có thẩm quyền liên quan đến các thao tác nội luật hóa được xác định trong pháp luật quốc gia. Do pháp luật mỗi nước có quy định khác nhau về vấn đề ký kết, thực hiện ĐƯQT nói chung và nội luật hóa ĐƯQT nói riêng, chủ thể nội luật hóa ở các nước không thể hoàn toàn giống nhau. Một khó khăn nữa trong việc làm rõ chủ thể của chuỗi hoạt động phức tạp này đó là việc không nhiều quốc gia xây dựng nội luật hóa thành một quy trình khép kín và độc lập, chủ thể nội luật hóa bởi vậy hiếm khi được chỉ định một cách ràng trong luật. Nói cách khác, chủ thể nội luật hóa ĐƯQT thường là những chủ thể có thẩm quyền lập pháp, hành pháp hoặc tư pháp nhưng được giao thêm nhiệm vụ nội luật hóa trong phạm vi chức năng của mình chứ không phải là một cơ quan chuyên trách về công tác nội luật hóa.

2.3. Tính mâu thuẫn nội tại

Một trong những mục tiêu quan trọng của quá trình nội luật hóa là việc làm triệt tiêu những xung đột nào đó trong việc lựa chọn áp dụng luật quốc tế hay luật quốc gia, nhưng ngược lại nó cũng rất dễ dẫn đến việc tạo ra những xung đột mới. Những xung đột, mâu thuẫn mới vô tình được tạo ra trong quá trình nội luật hóa thậm chí còn có thể xuất hiện ngay trong bản thân hệ thống pháp luật quốc gia. Hay như trường hợp một quy phạm điều ước được thừa nhận để áp dụng trực tiếp vào thời điểm phê chuẩn/phê duyệt/gia nhập điều ước rồi sau đó lại được chuyển hóa vào quy phạm luật trong nước (khi quốc gia ban hành văn bản mới về lĩnh vực đó) thì xung đột này sẽ được giải quyết như thế nào? Với nội dung hoàn toàn giống nhau, quy phạm gốc trong điều ước sẽ được áp dụng theo nguyên tắc về sự “ưu tiên/ ưu thế của luật quốc tế” hay quy phạm luật quốc gia sẽ được áp dụng theo nguyên tắc “luật ban hành sau”. Rõ ràng, nếu các nguyên tắc như trên không được dự liệu trước và được thể hiện nhất quán trong luật, việc tạo ra các xung đột ngoài ý muốn trong quá trình nội luật hóa là điều khó tránh khỏi.

Ở một góc độ khác, nội luật hóa ĐƯQT vừa là quá trình làm cho pháp luật quốc gia tương thích với pháp luật quốc tế nhưng đồng thời cũng là quá trình làm cho pháp luật quốc tế tương thích với pháp luật quốc gia. Chuyển hóa nhằm “nghiêm chỉnh” thực thi các quy phạm điều ước theo đó không có nghĩa là chuyển hóa vô điều kiện. Ngược lại, các quốc gia luôn phải tính đến và làm sao cân đối lợi ích của mình với lợi ích của các bên còn lại.

Việc quốc gia quá nôn nóng, vội vàng trong việc nội luật hóa ĐƯQT sẽ dẫn đến những hiệu ứng xã hội bất lợi (dị ứng môi trường pháp luật, chống đối, tẩy chay…). Các tổ chức, cá nhân trong xã hội sẽ không thể thích nghi kịp với quá nhiều quy định mới được đưa vào pháp luật quốc gia một cách dồn dập, nhất là khi những quy định đó quá xa lạ với truyền thống trước nay của pháp luật trong nước. Hệ quả, hoặc là họ không biết cách thực hiện hoặc họ tìm cách để không phải thực hiện, mà trong cả hai trường hợp đó, mục đích của nội luật hóa đều không đạt được.

2.4. Tính ý chí quốc gia

Thứ nhất, chuyển hóa các quy phạm điều ước vào pháp luật quốc gia là một quá trình thể hiện rất rõ ý chí của quốc gia. Trước hết, quốc gia thể hiện ý chí của mình ở việc có đặt ra vấn đề nội luật hóa hay không, có quy định các thủ tục để tiến hành nội luật hóa hay không. Dù rằng chuyển hóa không phải là một nghĩa vụ bắt buộc từ phía quốc tế nhưng thông qua pháp luật quốc gia, mỗi nước có thể tự đặt ra nghĩa vụ cho chính mình. Một khi thủ tục nội luật hóa đã được quy định trong luật, các cơ quan có thẩm quyền cùng mọi cá nhân, tổ chức liên quan đều bắt buộc phải thực hiện.

Thứ hai, tính ý chí được thể hiện ở việc nhà làm luật (của từng quốc gia) xác định điều kiện để một ĐƯQT có thể được nội luật hóa: Căn cứ vào lĩnh vực điều chỉnh/tác động của điều ước hay căn cứ vào mức độ rõ ràng, cụ thể của bản thân nó? Căn cứ vào tính chất của toàn bộ điều ước hay căn cứ vào tính chất của từng phần nội dung trong điều ước?

Thứ ba, tính ý chí thể hiện ở việc quốc gia có ý thức trong việc giám sát sự thi hành các quy phạm “sau nội luật hóa” và xử lý các vi phạm hay không. Đưa các quy phạm của luật quốc tế vào hệ thống pháp luật quốc gia là một việc nhưng có thực hiện được chúng hay không lại là một chuyện khác. Trên thực tế, nhiều quốc gia mới chỉ quan tâm đến việc cụ thể hóa các quyền, nghĩa vụ là nội dung của ĐƯQT mà chưa quan tâm xây dựng các chế tài cần thiết để bảo đảm cho các quyền, nghĩa vụ ấy được thực hiện nghiêm chỉnh, khiến cho hoạt động nội luật hóa chưa đem lại được hiệu quả cuối cùng. Nói cách khác, khía cạnh thứ ba của “tính ý chí” chúng ta đang xét nằm ở tính tự giác trong việc thực hiện pháp luật quốc tế của mỗi quốc gia sau khi đã tiến hành các thao tác nội luật hóa.

Cuối cùng, trong quá trình nội luật hóa, quốc gia có thể “uốn nắn” nội dung luật quốc tế ở một chừng mực nhất định nhằm tạo ra sự tương thích tối ưu mặc dù về nguyên tắc, nội dung đó phải được chuyển tải một cách chính xác, phải “chiếm toàn bộ hoặc đa số phần nội dung của quy phạm pháp luật trong nước”[6].

2.5. Tính ảnh hưởng quốc tế

Ký kết, gia nhập, thực hiện các ĐƯQT nói chung luôn gắn bó mật thiết với các yếu tố chính trị quốc tế, do vậy, hoạt động nội luật hóa dù được tiến hành bởi các chủ thể trong nước và thông qua các thao tác quy định bởi luật trong nước cũng vẫn luôn đưa tới những tác động vượt ra khỏi biên giới quốc gia. Về nguyên tắc, một khi quốc gia đã tự quy định nghĩa vụ nội luật hóa cho mình thì phải có những biện pháp tích cực, khả thi để thực hiện nghiêm chỉnh những quy định được chuyển hóa ấy. Mọi sự chậm trễ, miễn cưỡng hay cẩu thả trong việc chuyển hóa các quy phạm luật quốc tế đều có thể được đưa ra như là những bằng chứng nhằm cáo buộc quốc gia vi phạm luật quốc tế. Trong quá trình nội luật hóa, việc không chuyển tải được chính xác nội dung của quy phạm điều ước (dịch sai, hiểu sai, giải thích sai) cũng có thể dẫn đến việc quốc gia cố ý hoặc vô ý vi phạm luật quốc tế.

Nguy cơ này ảnh hưởng không nhỏ đến uy tín, vị thế của quốc gia trên trường quốc tế. Bởi vậy, việc thực hiện ĐƯQT nói chung và nội luật hóa ĐƯQT nói riêng cần phải được thực hiện một cách khéo léo và thận trọng.